Promuovere le molte facce della sostenibilità nelle commesse pubbliche
Servizio comunicazione istituzionale
26 Settembre 2022
Le commesse pubbliche possono essere un promotore di sostenibilità, ma ciò richiede un cambio di paradigma nella legge non facile da attuare. Ogni anno il settore pubblico acquista beni e servizi per oltre 40 miliardi di franchi, pari all’8% del PIL, una spesa che tradizionalmente viene fatta seguendo criteri di economicità: lo scopo non è solo spendere poco, ma anche, in un’ottica liberale, favorire la concorrenza tra le aziende private. La nuova legge federale sugli appalti pubblici approvata dalle camere nel 2019 e il Concordato intercantonale sugli appalti pubblici che i Cantoni saranno chiamati a ratificare nei prossimi anni prevedono la possibilità di aggiudicare il mercato all’offerta più vantaggiosa non solo dal profilo del prezzo, ma anche dal punto di vista della qualità. Una novità che «permette di prendere in considerazione anche la sostenibilità dal punto di vista ambientale, sociale ed economico», ha spiegato la professoressa Federica De Rossa, direttrice dell’Istituto di diritto dell’USI.
La professoressa De Rossa si è occupata del tema della sostenibilità, in particolare sociale, nelle commesse pubbliche insieme alla dottoranda Clarissa David. L’argomento è stato anche oggetto di un progetto di ricerca del Fondo nazionale svizzero condotto insieme al professor Peter Seele della Facoltà di comunicazione, cultura e società dell’USI e al professor Matthias Stürmer dell’Università di Berna.
Quando si parla di sostenibilità si pensa subito all’ambiente. Ma il concetto è più ampio.
Sì, in effetti se all’origine questo termine si riferiva prevalentemente a obiettivi di tutela ambientale, negli ultimi decenni si è gradualmente imposto un concetto di sostenibilità costruito su tre pilastri e oggi è comunemente ammesso che gli impegni a favore di uno sviluppo sostenibile debbano tener conto delle sue tre dimensioni, ossia quella ecologica, quella sociale e quella economica, che idealmente devono essere in equilibrio. Una rapida lettura dei 17 obiettivi di sviluppo sostenibile che compongono l’Agenda 2030 (i cd. Sustainable Development Goals dell’ONU) rende l’idea dell’ampia portata di questa nozione chiave, la quale, oltre agli aspetti relativi alla protezione dell’ambiente, comporta ad esempio anche obiettivi legati alla lotta contro la povertà, alla garanzia di condizioni di vita e di lavoro dignitose, alla riduzione delle diseguaglianze, in particolare di genere, e alla lotta contro la corruzione, la criminalità organizzata, i flussi illegali di armi e denaro.
Per quanto riguarda l’ambiente, essere sostenibili significa diminuire i consumi e ridurre l’impatto ambientale delle nostre attività preservando le risorse anche per le generazioni future. Cosa comporta invece la dimensione sociale degli acquisti pubblici?
In generale, implementare la sostenibilità negli appalti pubblici significa utilizzare i fondi pubblici per acquistare secondo criteri che integrino un’ampia gamma di obiettivi legati al concetto tridimensionale evocato sopra. Il fatto di premiare le offerte formulate anche nell’ottica di garantire la sostenibilità e la qualità, e non solo di proporre il prezzo più basso, incentiva le imprese private a integrare i principi della responsabilità sociale d’impresa nelle proprie attività, tenendo conto dell’impatto che queste hanno sulla società e sulle parti interessate (stakeholder). La dottrina parla in questo senso anche di “uso strategico” degli appalti pubblici. Quando si parla di sostenibilità negli appalti si può avere un approccio che definirei più “conservativo” (o minimalista) e uno più “proattivo” (o positivo): il primo consiste nel limitarsi ad assicurare che alle gare partecipino solo imprese che rispettano la legislazione esistente in materia di protezione ambientale, i requisiti legali (minimi) in materia di protezione dei lavoratori, di condizioni di lavoro e di parità salariale e una serie di doveri di integrità (ad es. pagano le tasse e i contributi sociali, non corrompono e non adottano comportamenti collusivi). Il secondo comporta invece che, oltre a tali condizioni minime di partecipazione, venga premiata l’impresa le cui attività contribuiscono attivamente alla realizzazione degli obiettivi di sviluppo sostenibile, andando oltre quanto richiesto e generando così un impatto positivo sulla società: è il caso ad esempio se le imprese offrono solo prodotti biologici, attuano al proprio interno metodi di produzione ecologici anche se non obbligate, prestano attenzione alla rappresentanza di genere nelle posizioni dirigenziali e propongono ai loro dipendenti misure di conciliabilità vita-lavoro innovative. È su questo approccio che bisogna porre l’accento.
Quanto è facile tenere conto della sostenibilità sociale negli appalti?
Integrare la dimensione ambientale negli appalti è più facile poiché questa si concretizza di regola attraverso delle specifiche tecniche legate al prodotto o al servizio richiesto e spesso attestate anche da certificazioni ormai diffuse (ad esempio, prodotti biologici o legno proveniente da foreste sostenibili) ed è quindi più facilmente misurabile dalle autorità aggiudicatrici. La sostenibilità sociale invece riguarda piuttosto la politica dell’impresa offerente e la sua organizzazione interna. Questo aspetto si riflette solo (ma comunque!) indirettamente sull’oggetto dell’appalto e quindi, per una serie di ragioni tecniche legate alla natura del diritto degli appalti pubblici e a una giurisprudenza che in passato era piuttosto severa rispetto a questo tema, risulta un po’ più difficile da integrare nelle procedure di appalto. Il nuovo diritto ha tuttavia segnato un cambiamento di cultura negli appalti pubblici aprendo un varco a nuove logiche: i committenti sono ora chiamati ad interiorizzare questo nuovo paradigma introducendo sempre più sostenibilità nei loro acquisti.
Il Ticino si sta muovendo con un progetto pilota.
Sì, il legislatore ticinese ha da poco introdotto tra i criteri di aggiudicazione degli appalti pubblici anche quello della “responsabilità sociale”. Ciò significa che esiste una base legale che permette ai committenti di premiare gli offerenti che dimostrano di promuovere il rispetto dei principi della responsabilità sociale all’interno delle proprie organizzazioni incoraggiandoli così alla sostenibilità. Per facilitare l’applicazione di tale criterio e ridurre il rischio di arbitrio o discriminazioni, il Cantone ha elaborato una scheda contenente 30 indicatori destinati a guidare i committenti nella valutazione dell’impegno delle imprese nell’ambito della sostenibilità economica, ambientale e sociale. L’approccio è innovativo e interessante poiché si concentra anche sulle politiche delle aziende in materia di conciliabilità vita-lavoro, di rappresentazione equilibrata di genere ai vertici, nonché di promozione della formazione continua e del reinserimento professionale; premia inoltre gli offerenti che offrono salari superiori ai salari minimi applicabili al settore e che possiedono codici di condotta o carte etiche, ecc. La sua applicazione sarà dapprima testata in una fase pilota. Posto che occorrerà ora stare a vedere come essa sarà applicata nella prassi ed accolta dai Tribunali, sarà soprattutto necessario evitare che la certificazione dell’adempimento dei criteri contenuti nella Scheda non si riduca ad uno sterile esercizio di facciata ma rifletta invece un effettivo cambiamento della cultura aziendale. Si tratta comunque a mio avviso di un impulso benvenuto verso il cambiamento di paradigma nel diritto delle commesse pubbliche che ha voluto il legislatore.
Introdurre questa valutazione della sostenibilità non porta a una maggiore burocrazia?
Certamente. Tutti questi protocolli e certificazioni comportano dei costi per le imprese, anche in termini di organizzazione interna. Il rischio che esigenze elevate in materia di sostenibilità e delle relative certificazioni precludano di fatto la partecipazione delle piccole e medie imprese a certi mercati pubblici non è da sottovalutare. Ogni criterio va comunque sempre applicato secondo il principio della proporzionalità, in maniera trasparente e facendo attenzione a non restringere in maniera eccessiva la concorrenza. D’altra parte, quella in cui ci troviamo è probabilmente una fase di transizione: arriverà il momento in cui l’attenzione alla sostenibilità economica, sociale ed ambientale diventerà parte integrante della cultura delle aziende e dei committenti e gli ostacoli burocratici si ridurranno di conseguenza.
